Изображения

Обычная версия

Обеспечение качества строительства, ремонта и содержания дорог в соответствии с действующим законодательством и международными нормами

06 октября 2011, 17:30

Скачать документ (doc, 69 kb)

В последнее время принят ряд решений, существенно меняющих задачи, стоящие перед дорожным хозяйством, и условия решения этих задач.

Внесены изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, направленные на создание дорожных фондов.

Внесены изменения в статью 62 Федерального закона «Об автомобильных дорогах», которыми установлен срок завершения (2014 год) перехода на финансирование ремонта и содержания автомобильных дорог федерального значения по нормативам, утвержденным Правительством Российской Федерации. Это положение закона учтено в федеральном бюджете на 2011 год и проекте федерального бюджета на 2012 год и плановый период 2013-2014 годов. Предусмотрено увеличение объемов финансирования дорожно-эксплуатационных работ в 2012 году до 57 % нормативной потребности, в 2013 году – до 81,3 % и 2014 году – до 100 % потребности.

Увеличение объемов финансирования позволило уже в 2011 году довести объем капитального ремонта и ремонта федеральных дорог до 5735 км вместо 4290 км в 2010 году. Однако, ориентиром для приведения федеральных автомобильных дорог в соответствие требованиям нормативных документов по транспортно-эксплуатационному состоянию, является объем ежегодного капитального ремонта и ремонта федеральных дорог около 8–9 тысяч километров.

Решение задачи приведения дорожной сети в нормативное состояние будет осуществляться в рамках доходов Федерального дорожного фонда, которые не позволяют увеличить объем финансирования строительства и реконструкции федеральных дорог. В соответствии с проектом федерального бюджета на 2012-2014 годы объем строительства и реконструкции федеральных дорог несколько снизится относительно 2011 года. При уровне 2011 года в 143,2 млрд рублей он составит в 2012 году – 133,7 млрд рублей, в 2013 году 141,8 млрд рублей и в 2014 году – 135,7 млрд рублей.

Поэтому в условиях ограниченности финансовых ресурсов необходимо достичь максимально возможного результата в части выполнения требований Правил классификации автомобильных дорог в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2009 г. № 767, по уровню загрузки дорог движением (установленный максимум – 0,7), регулирования доступа к федеральным дорогам через транспортные развязки в разных уровнях. Эти работы в соответствии с градостроительным законодательством определяются объемами строительства и реконструкции автомобильных дорог.

Решение стоящих перед дорожным хозяйством масштабных задач возможно только на основе достижения максимального качества всех видов деятельности дорожного хозяйства на всех этапах разработки и реализации программ дорожных работ с широким применением инноваций. В системе Росавтодора действует Концепция обеспечения качества. Инновационная деятельность осуществляется на основе Стратегии развития инновационной деятельности Росавтодора на период 2011-2015 годов. Планы научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ предусматривают разработку и внедрение новых материалов, конструкций, технологий, совершенствование методов управления и информационного обеспечения, направленных на повышение качества. Инструменты обеспечения качества на отдельных этапах работ проработаны в отраслевых нормативных документах, определены в государственных контрактах, реализуются в рамках действующей в дорожном хозяйстве системы контроля и обеспечения гарантийных обязательств.

Вместе с тем, в этой сфере необходим систематизированный комплексный подход. Требуется гармонизация подходов к решению вопросов качества с передовой международной практикой. Сейчас разрабатывается ведомственная целевая программа «Обеспечение качества в дорожном хозяйстве». Она будет основана на применении международного стандарта ИСО 9001-2008. Нужно просить Минтранс России помочь с утверждением этой программы в соответствии с требованиями утвержденного Правительством Российской Федерации Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ и Регламента разработки утверждаемых ведомственных целевых программ Министерства транспорта Российской Федерации. Однако эта тема требует отдельного разговора. Ей будет посвящено выступление Н.В. Быстрова.

Новый подход к повышению качества должен быть реализован на всех этапах разработки и реализации программ дорожных работ, начиная с планирования.

Необходимо обеспечить точную взаимную увязку по адресам и проектным решениям строительства, реконструкции, капитального ремонта и ремонта дорог. При этом главным ориентиром при планировании развития федеральных дорог должно стать решение задачи приведения в необходимое состояние всего маршрута, начиная с ключевых, наиболее важных участков. Нужно учитывать, что оставшиеся нереконструированными короткие участки приводят к невозможности для перевозчика реализовать преимущества от реконструкции остальных участков дороги. Зачастую опережающая реконструкция периферийных участков дороги приводит для пользователя к часовым простоям на других участках, например, у въездов в крупные города. Таким образом, ранее вложенные средства федерального бюджета оказываются практически замороженными.

Планирование дорожных работ должно учитывать интересы пользователей дорог, минимизировать неудобства и потери времени для водителей во время проведения работ. В условиях увеличения объемов финансирования дорожного хозяйства всех уровней становится актуальной увязка программ работ на федеральных дорогах с программами работ на региональных и местных дорогах. Эта увязка должна исключить одновременное закрытие для ремонта или реконструкции всех дорог в одном месте или всплеск интенсивности транспортных потоков на каком либо участке, неготовом к пропуску такого движения.

Существенные задержки строительства и увеличение стоимости объектов связаны с выкупом земель, сносом капитальной застройки и переустройством инженерных коммуникаций. На отдельных стройках 2011 года затраты, связанные с выкупом земельных участков для строительства достигают 7-13 % сметной стоимости, с переустройством коммуникаций - до 36 %, с различными компенсационными выплатами – до 6-12 %.

Решение задачи исключения задержек строительства и снижения затрат на подготовку территории должно начинаться на этапе планирования программ дорожных работ. Необходимо ускорить реализацию возможностей, предусмотренных Федеральным законом «Об автомобильных дорогах» в части установления и обозначения на местности придорожных полос, внесения их в кадастровые документы. Это важно и для собственников земель. Они должны знать, на каких участках рискуют лишиться своих построек, и с учетом этого планировать использование земель. Управлению экономики и планирования и Управлению имущества при корректировке подпрограммы «Автомобильные дороги» федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России» по параметрам федерального бюджета на 2012 год, необходимо предусмотреть затраты на цели установления и обозначения на местности придорожных полос в объеме, который позволил бы завершить работу к 2015 году. Управлению имущества с участием Управления строительства автомобильных дорог необходимо разработать и представить на утверждение график этой работы в разрезе дорог. График должен учитывать сроки проектирования объектов. Это необходимо, чтобы приступить к резервированию земель под строительство объектов на основании инженерных изысканий, выполненных уже в 2011-2012 годах.

В целях повышения качества проектирования объектов вся проектная документация перед представлением в органы государственной экспертизы должна представляться заказчиками на рассмотрение в Росавтодор. Соответствующее указание подведомственным заказчикам проектной документации было направлено еще в 2010 году. Циркулярным письмом Росавтодора заказчикам предписывалось перед сдачей в Главгосэкспертизу проектов на строительство и реконструкцию объектов, стоимость которых превышала 1 млрд.руб., предварительно представлять основные проектные решения на рассмотрение в Росавтодор. В 2010 году на основании этого указания было рассмотрено 36 проектов. Такое рассмотрение позволило не только улучшить проектные решения, увязать их с работами по ремонту и реконструкции других федеральных дорог в регионе. В результате выполнения замечаний Росавтодора была достигнута экономия около 27 млрд. рублей.

В текущем году из 43 запланированных к сдаче проектов со сметной стоимостью, превышающей 1 млрд.рублей, представлено на рассмотрение всего 18 проектов. Управление строительства и проектирования должно представить список заказчиков, уклоняющихся от исполнения указания Росавтодора. Возможно, до полного наведения порядка в этом вопросе следует ввести внутреннюю отчетность хода представления и предэкспертизного рассмотрения проектной документации.

Однако, для крупных объектов недостаточно рассмотрения готовой проектной документации, когда уже поздно что либо кардинально менять. Для повышения эффективности такого рассмотрения необходимо предусматривать поэтапное представление проектных решений на стадиях выбора варианта трассы, определения схем больших мостов, назначения других основных проектных решений. Для оперативности рассмотрения оно должно проводиться с использованием современных технологий с представлением проектных решений средствами видеоконференции с визуализацией в формате 3-D. Управлению строительства и проектирования поручено представить пообъектный график рассмотрения проектной документации на завершающий период 2011 года и на 2012 год, а также ускорить завершение подготовки регламента рассмотрения материалов изысканий и проектной документации. Условие представления на промежуточное рассмотрение проектных решений должно быть также предусмотрено в заданиях на проектирование.

В целях повышения качества строительства, реконструкции, ремонта и содержания автомобильных дорог предусматриваются меры по совершенствованию работы служб контроля качества, лабораторного контроля, прежде всего, в области качества применяемых местных дорожно-строительных материалов.

Намечено создание 8 лабораторно-испытательных центров во всех федеральных округах. В их задачи будут входить вопросы:

сертификации местных дорожно-строительных материалов в целях допуска продукции местных поставщиков для применения на федеральных дорогах различных категорий при различной интенсивности движения в различных природных условиях;
ведения реестра поставщиков местных дорожно-строительных материалов и выпускаемой ими продукции для выработки рекомендаций для проектных организаций и заказчиков по применению этих материалов на различных дорогах;

контроля состояния средств измерений и испытательного оборудования заказчиков, а также подрядных организаций, работающих по контрактам на федеральных автомобильных дорогах;

оказания помощи заказчикам в проведении лабораторного контроля и испытаний по тем видам контроля, для которых у заказчика отсутствует оборудование или оно недостаточно современное;

Такая организация лабораторного контроля и испытаний соответствует международной практике. Она применяется в США и государствах Европейского сообщества. Задачи лабораторно-испытательных центров будут также направлены на исполнение поручения Президента Российской Федерации Д.А. Медведева о применении в Российской Федерации международных стандартов в целях ускорения модернизации системы нормативно-технических документов.

Вместе с тем, необходимо отметить, что реализация задач в области гармонизации отечественной системы нормативно-технических документов с международными стандартами существенно тормозится тем, что Российская Федерация не является членом международных профессиональных ассоциаций в области автомобильных дорог. Наши контакты, за исключением членства Росдорнии в ряде международных организаций, носят разовый характер. Необходимо просить Министерство транспорта Российской Федерации инициировать вступление Российской Федерации в PIARC (Всемирная дорожная ассоциация). Целесообразно расширить контакты с IRF (Всемирная дорожная федерация), международными объединениями лабораторно-испытательных центров.
Создание системы лабораторно-испытательных центров и вступление в международные организации позволит ускорить модернизацию лабораторной базы дорожного хозяйства, ее гармонизацию с международными стандартами. Она будет стимулировать развитие отечественного производства современного лабораторного и испытательного оборудования.

В рамках разрабатываемой ведомственной программы повышения качества в дорожном хозяйстве необходимо разработать график практических шагов по приведению лабораторной базы дорожного хозяйства в соответствие с международными стандартами. Работа по модернизации лабораторной базы для федеральных автомобильных дорог должна завершиться в 2013 году. К 2015 году должна быть удовлетворена потребность в основных видах современного лабораторного оборудования для всех автомобильных дорог общего пользования.

Важным направлением деятельности создаваемых лабораторно-испытательных центров может стать оказание помощи региональным органам управления дорожным хозяйством в совершенствовании лабораторного контроля, в повышении качества применяемых дорожно-строительных материалов и на этой основе – в повышении долговечности региональных и местных дорог, в оптимизации затрат на эксплуатацию дорог.

Ключевым звеном при решении задачи повышения качества в дорожном хозяйстве является качество битума.

Понятно, что простое копирование международных стандартов в этой области не позволит обеспечить повышения качества, но в условиях разнообразных, зачастую уникально суровых климатических условий регионов страны, может привести к снижению долговечности дорожных конструкций.

Вместе с тем, диапазоны показателей, прежде всего в части вязкости битума и его старения, в действующих в Российской Федерации стандартах, которые основаны на допусках, существовавших в прошлые десятилетия, слишком широки и не позволяют обеспечить достаточной четкости требований к асфальтобетону, а значит долговечности дорожных конструкций в условиях современных транспортных потоков. Поэтому гармонизация российских стандартов на дорожный битум с международными требованиями в части сужения диапазонов основных показателей необходима.

Частые ссылки ученых на неготовность нефтеперерабатывающей промышленности к таким изменениям представляются несостоятельными. Имеются компании, освоившие выпуск битумов с принятыми с международной практике диапазонами показателей (например, Ярославский нефтеперерабатывающий завод). Есть предложения компаний по созданию новых производств по изготовлению таких битумов. Переговоры по созданию таких производств проводились Росавтодором. Достаточно далеко, с заключением соответствующего соглашения, продвинулась Государственная компания «Российские автомобильные дороги».

Применение заводов по изготовлению битума в относительно небольших объемах, но с промышленным качеством, широко используется в международной практике. В промышленном масштабе производится соответствующее оборудование.

Создание новых относительно небольших заводов по изготовлению современных марок битумов может оказать существенное влияние на его конечную стоимость с учетом уменьшения затрат на доставку к месту применения, особенно в регионах, отдаленных от крупных нефтеперерабатывающих заводов.

Выполнение поручения Президента Российской Федерации о применении международных стандартов для ускорения модернизации нормативно-технической базы существенно тормозится, а в ряде случаев становится невозможным в связи с действующей системой внедрения инноваций.

Применение широко используемых в других странах материалов невозможно в Российской Федерации без сертификации в соответствии с российскими стандартами. А это занимает время. Процедуры сертификации не зависят от вида сертифицируемого материала. Они одинаковы для уже рассмотренного здесь битума, требования к которому существенно зависят от климатических особенностей, и для материалов и конструкций, которые не зависят от местной специфики. Например, дорожные ограждения. Современные тросовые ограждения, испытанные лабораториями европейских стран и в США на самом современном оборудовании с применением «крэш-испытаний», не могут быть применены в Российской Федерации без проведения повторных испытаний. При этом нет уверенности, что отечественные условия проведения таких испытаний обеспечат более высокую надежность.

Требует изменения отечественная система утверждения специальных технических условий для разработки проектной документации.

Положение о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. № 87, предусматривает возможность разработки специальных технических условий для разработки проектной документации только на один объект капитального строительства.

Для повторного применения этих специальных технических условий на другом объекте, например, на следующем участке дороги, необходима новая разработка и согласование специальных технических условий. При этом приказом Минрегиона России от 1 апреля 2008 г. № 36 «О порядке разработки и согласования специальных технических условий для разработки проектной документации на объект капитального строительства» разработка таких специальных технических условий должна осуществляться независимой организаций по заданию заказчика (а значит через торги). Это задание заказчик обязан представить в Минрегион России. Для рассмотрения проекта специальных технических условий предусмотрен месячный срок.

Таким образом, для оформления возможности повторного применения хорошо зарекомендовавших себя конструкций и материалов необходимо (с учетом продолжительности процедур размещения заказа на разработку и рассмотрения проекта специальных технических условий) не менее полугода. А это, во многих случаях, означает невозможность получить положительное заключение органов государственной экспертизы по проектной документации, опоздание с включением стройки в ФАИП и перенос ее на следующий год.

Необходимо внести изменения в градостроительное законодательство, законодательство о техническом регулировании, направленные на:

исключение необходимости сертификации по российским стандартам материалов и конструкций, сертифицированных в соответствии с международными стандартами для применения в странах с климатическими условиями, близкими к условиям Российской Федерации;

утверждение процедур повторного применения при проектировании ранее согласованных для другого объекта специальных технических условий без необходимости их повторной разработки и согласования.

Предложения по внесению необходимых изменений в нормативные правовые документы должны быть подготовлены Росавтодором и представлены в Минтранс России для инициирования их рассмотрения в установленном порядке.

Повышение качества содержания автомобильных дорог в значительной степени зависит от организации работ. Применяемые в настоящее время методы, ориентированные на использование высокопроизводительного оборудования, при текущем содержании дорог не всегда обеспечивают достаточно высокого качества. Имеется большое количество мелких (микро) операций, которые более успешно могут быть выполнены микропредприятиями (по Федеральному закону от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» имеющие численность до пятнадцати человек) или физическими лицами и индивидуальными предпринимателями без образования юридического лица. К таким операциям могут быть отнесены окашивание полосы отвода, уборка мусора, мелкий ремонт кюветов, ликвидация небольших размывов откосов и т.д. Такая организация работ также широко применяется во многих странах мира. Она не только эффективна с точки зрения качества работ, но и позволяет получить для местного населения заработок, а для местных бюджетов дополнительный доход.

Управление эксплуатации подготовило большой перечень таких работ в период мирового финансового кризиса для организации общественных работ. Правовому управлению необходимо проработать вопрос о необходимости внесения соответствующих изменений в нормативную правовую базу, чтобы расширить применение таких методов.

Вышеперечисленные направления повышения качества, по которым идет Федеральное дорожное агентство и подведомственные органы управления дорожным хозяйством, актуальны не только для автомобильных дорог федерального значения. Их реализация важна для развития и приведения в нормативное состояние региональных и местных дорожных сетей. В то же время многие меры, необходимые для повышения качества федеральных дорог, не могут быть реализованы без активного участия и помощи органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Взаимодействие с субъектами Российской Федерации у Росавтодора и органов управления федеральными дорогами достаточно тесное. Оно ведется по многим направлениям. Такое же тесное взаимодействие необходимо и при реализации задач обеспечения высокого качества дорожных работ, приведения состояния дорог в соответствие международным требованиям.